本报讯 （记者赵鹏）昨天，审计署公布国有土地使用权出让金审计调查结果显示，京津沪渝穗等11个城市土地出让管理存在严重问题，其中“以租代征”农民集体土地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅；另外，土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18%。
土地出让净收益7成未按规定管理
审计署2007年对北京
、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县（市、区）2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行了审计调查。
审计调查发现，北京、成都等市纠正了由非财政部门收取出让金的做法。不过，其他9个城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，占9城市出让金征收额2204.61亿元的2.17%，其中以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金25.34亿元，占52.92%。个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地。
北京之外的10个城市用地单位拖欠出让金达173.27亿元，其中有的城市国土部门还在用地单位欠缴出让金的情况下违规发放了国有土地使用证。
土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％。违规使用出让金达83.73亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.33亿元，出借和对外投资等31.40亿元。
欠收、挪用征地农民社保金逾51亿
在落实征地补偿安置和被征地农民社会保障政策中，少数城市拖欠、出借征地补偿资金5.61亿元。其中，拖欠4.44亿元，出借1.17亿元。
此外，少数城市欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。另外截至2007年9月底，11城市中尚有3城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。
11城收回被挪用、出借款项逾68亿
而在土地出让管理中，有关城市“以租代征”农民集体土地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅。有的地方租用农民集体土地并违反《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》的规定于2004年1月后开工建设高尔夫球场。有的用地单位以建设生态农业名义租用农民集体土地修建别墅向社会销售。
对审计调查发现的问题，截至2008年1月底，11城市已收回被挪用、出借、返还和欠征的出让金68.27亿元，收回被挪用、欠收的征地补偿资金和被征地农民社会保障资金2.93亿元，归还被挪用的土地储备贷款9.72亿元，有的城市还收回了部分违规出让的土地。
审计署4号公告：142亿土地储备贷款被挪用
来源：21世纪经济报道 本报记者 叶枫
6月4日，审计署发布今年第四号公告——《国有土地使用权出让金审计结果公告》(以下简称“4号公告”)
北京、天津、上海、重庆等11个市及其所辖28个县(市、区)2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况接受了审计调查。
“4号公告”指出，被审计的11省市土地储备中心共挪用142.36亿元土地储备贷款，用于股权投资、出借和市政建设投资等；另外，发现违规使用土地出让金共计83.73亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.33亿元，出借和对外投资等31.40亿元。
审计署报告指出，土地储备制度虽然对保证土地交易效益、效率，保证交易公平、公正起到了很大作用，但是作为创立不久的土地管理制度，其中还有很多需要完善的地方。
关注土地贷款风险
中国社科院城市环境发展研究所研究员杨重光介绍，2004年实行土地使用权出让“招、拍、挂”制度之初，并没有赋予土地储备中心以贷款权，但是随后出现了政府成立的土地储备中心开发效率过低，土地一级开发完成慢，影响了地方土地供应速度，进而使房价出现上涨的情况。
2007年，《土地储备管理办法》印发后，各地土地储备中心被授予向银行贷款的权力，贷款时需要向银行抵押土地使用权证。
值得注意的是，土地储备中心是代表政府的土地开发主体，从土地储备中心转让到土地使用者手中的土地才会被进行二级开发，而这个转让过程也才有资金支付产生。
土地储备中心从集体、个人手中征收土地，需要向这些土地使用者支付土地补偿款，但是土地储备中心本身并没有钱。有的地方财政局会向土地储备中心拨付一笔启动资金，而有的地方政府则没有。土地储备中心需要将土地进行“七通一平”等平整开发后，才能将“熟地”拿到市场上转让。
原北京市国土局局长安家盛向记者表示，发放土地权证的权力在国土资源部门，而土地储备中心又是国土资源部门的下属事业单位。因此，难免发生土地储备中心凭多发、虚发的土地权证向银行申请贷款的问题。
审计署农业与资源环保司副司长翟挨才就“4号公告”答记者问时表示，这次土地出让金审计中发现，土地储备贷款的抵押物不实，即用于抵押的土地并非是真正已储备的土地，同时有的土地储备机构贷款规模过大而还款能力不足；土地储备贷款被用于市政设施建设等非土地储备用途。
根据审计署济南特派办的一份报告，山东东营市河口区土地开发整理中心将土地开发整理项目资金专户作为该区土地储备中心的银行还贷账户。截至2006年底，河口区土地开发整理中心挤占土地开发整理项目资金415.65万元为河口区土地储备中心垫付利息。
土地储备中心被授予的贷款原本用来做城市土地一级开发和农田整理开发等工作之用，但是却被随意挪用、投资，由此造成了巨大的金融风险。
翟挨才表示，产生这方面问题的根本原因是部分地方政府将土地储备贷款作为重要的融资渠道，为获取城市发展所需的巨额资金，以储备土地的名义大量贷款用于城市建设。除了贷款风险外，土地储备贷款规模过大，还会大量透支地方政府未来的土地收益，增加未来的还款压力和风险，还会造成盲目超量储备土地和建设规模的过度扩张。
耕地整理进展有待提速
土地储备中心的任务之一就是利用土地出让收入，进行耕地整理，推行“占补平衡”，保证当地耕地保有数量。但是审计调查发现，多数地方土地储备管理中心在耕地整理工作上进展缓慢。
根据本报记者获得的一份审计署南京特派办关于土地整理工作中存在问题的总结报告，除了土地贷款管理上存在挤占、挪用，过度贷款等问题外，在土地储备中心本身开展的土地整理和农田开发整理上，也还存在耕地整理项目进展缓慢、项目安排缺乏科学性等问题。
例如，2006年，中央安排河北省土地开发整理项目14个，涉及6个市和1个扩权县，中央下达专项资金总额16022万元，当年实际完成投资额3473万元，只完成总投资的21.68%。另外，河南周口市郸城县白马镇等土地开发整理项目、周口市郸城县东部土地开发整理项目、西华县叶埠口乡土地开发整理项目、淮阳县搬口乡、四通镇等土地开发整理项目和商水县西南部土地开发整理五个项目，均为2005年第一批国家投资土地开发整理项目，建设期限均为一年，实施中工期滞后，均未完工。
而土地整理项目建设进展有待提速的原因是：一是项目前期准备工作不到位，当年不能开工，或开工较晚。二是重立项轻管理，一般地方对土地整理项目立项积极性较高，一旦中央的投资计划下达后，往往忽视项目的管理，工程不能按要求投入建设。
上述总结报告建议，建立政府主导下的部门之间统筹协调机制，统一协调中央支农资金的项目申报与审批，将资金投入到急需整理的土地项目上，缩减非必要项目投资。
另外，土地储备中心在实际运作中还存在失地农民补偿不到位和耕地整理工程层层转包，拖欠农民工工资等问题。
翟挨才表示，从这次审计调查的情况看主要存在两个问题，一是拖欠、出借征地补偿费，二是欠收挪用被征地农民社会保障资金。特别是后一个问题还比较突出。
审计署官员：地方政府违规为囤地提供条件
本文来源：京华时报
本报讯（记者赵鹏）针对审计调查结果的有关情况，审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才回答媒体的有关问题。
土地违规增加政府银行风险
对于一些地方政府为吸引投资项目等原因，违规为拖欠出让金的用地单位发放土地使用证，翟挨才认为，这一行为一是造成开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，给开发商囤积土地提供了便利条件，增加了银行和政府的风险。
“土地换项目”致国有收益流失
针对有的地方政府以“土地换项目”，翟挨才解释说，“以土地换项目”就是政府为建造一个或几个工程项目，给企业一块地用于经营性开发，作为回报，企业为政府完成某些工程项目建设，如有的地方用土地换取道路，有的用土地换取防洪堤，还有的地方采用这种方式换取政府办公楼。
“以土地换项目”弊端很大，往往规避招标拍卖挂牌出让土地使用权的规定，一些政府部门做了很坏的示范，破坏了土地市场秩序。此外“以土地换项目”还会造成国有土地收益流失等很多问题。
“以租代征”影响社会稳定
针对“以租代征”农民集体土地问题，翟挨才说，所谓“以租代征”是指未经依法办理农用地转用审批手续，而是通过租赁的方式取得集体土地进行非农业建设。
对企业和地方政府而言，“以租代征”不需办理用地审批手续，可以绕过农用地转用计划指标限制和快速投入项目建设。“以租代征”严重影响了国家“严把土地闸门”的政策，影响了农民的长远利益和社会稳定。
土地审计风暴凸显深层次矛盾 地方存在违纪
本文来源：国际金融报 马继鹏
国家审计署昨天公布的《国有土地使用权出让金审计调查结果》（以下简称《结果》）显示，11城市存在欠征、减免和违规管理使用出让金等问题，一些地方存在违规协议出让经营性用地、“以租代征”农民集体土地和拖欠挪用征地补偿资金等问题。
审计署2007年对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县（市、区）2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行了审计调查。
“地方存在违纪行为”
《结果》显示，天津、长沙、南宁、成都、哈尔滨、上海、合肥、广州和济南9城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，占9城市出让金征收额2204.61亿元的2.17%，个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地。
另外，有108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11城市出让金征收额的3.09%。其中，开发区管委会等非财政部门收取出让金86.34亿元，而且均未按规定将其上缴财政纳入专户管理；政府“以土地换项目（主要是以前年度完工的市政工程、政府办公楼等）”，用出让金直接抵顶项目工程款22.34亿元。
审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才表示，这些行为会造成开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，不利于政府对土地市场的调控。
地方利益作怪有原因
“近几年来，其实地方和中央关于土地出让金的享有问题一直存在很多争议，有时候中央不得不默许地方政府这么做。”社科院经济研究所研究员袁钢明教授对本报记者表示。
审计署翟挨才则表示，有的地方政府擅自为用地单位减免或变相减免出让金，部分地方政府只考虑加快建设和发展速度，以多种土地优惠作为招商引资的条件，产生这些问题的主要原因是地方经济利益驱动。
我国土地早已实现招拍挂出让制度，但面对利益，有些地方政府仍冒着违法的风险，低价出让国有土地，《结果》显示，11城市招标拍卖挂牌出让土地面积占出让土地总面积的比例3年度分别只有26.94％、49.25％和32.51％。
袁钢明教授指出，有些行为在很大程度上是地方政府“不得已而为之”，由于地方财政来源不足，有些地方靠低价转让土地获取财政来源，“不要一提到地方利益和中央利益有冲突就把所有的罪过都推给地方，这是不合理的。其实土地出让得来的钱应该用于居民的住房补贴上，这样才能真正解决房价问题，而住房问题的解决很大一部分要靠地方来做，所以土地出让金不能全归中央”。
审计署官员：部分土地出让资金脱离人大监督
本文来源：中国新闻网
中新社北京六月四日电(记者 阮煜琳)审计署今天公布中国国有土地使用权出让金审计调查结果显示，被调查城市不同程度地存在欠征、减免和违规管理使用出让金问题，其中，地方政府违规使用出让金八十三亿元人民币。
审计署二00七年对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都十一个城市及其所辖二十八个市县二00四至二00六年国有土地使用权出让金的征收、管理使用及相关政策执行情况进行了审计调查。发现出让金征收、管理和使用中存在问题。
一是一百零八点六八亿元人民币出让金未按规定纳入财政管理；
二是土地出让净收益一千八百六十四点一一亿元人民币未按规定纳入基金预算管理，占十一城市土地出让净收益总额的七成以上；
三是违规使用出让金八十三点七三亿元人民币，主要用于建楼堂馆所、弥补经费、出借或对外投资等。
四是天津、长沙、成都、上海、广州等九城市违规减免、变相减免出让金四十七点八八亿元，个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地；
五是天津、重庆、南宁、哈尔滨、济南、上海、成都、合肥、长沙和广州十城市的用地单位拖欠出让金一百七十三点二七亿元人民币，有的城市国土部门违规向欠缴出让金的单位发放国有土地使用证。
审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才接受记者采访时表示，按照国务院和财政部当时的有关规定，土地出让金应全额上缴地方“土地出让金财政专户”，而后将土地出让净收益缴入国库，由财政列入基金预算，专项用于城市基础设施建设和土地开发。
翟挨才说，此次审计调查发现，有部分出让金未按规定纳入财政专户管理，大部分土地出让净收益未纳入预算管理。这会造成三方面的危害：影响政府预算的完整性，不符合预算法有关规定；由于土地出让净收益脱离了预算管理，造成这部分资金脱离了地方各级人大的监督；容易造成出让金体外循环、坐收坐支、截留、挪用等问题。
以公开透明的土地出让终结"土地财政"
本文来源：新京报
审计署6月4日公布了2007年对11个市及其所辖28个县（市、区）2004年至2006年三个年度国有土地出让金的审计结果。其中令人欣慰之处在于土地公共财政制度开始发轫：备受瞩目的土地出让金专户管理在政府的大力推动下开始收效———11城市均设有出让金财政专户，将绝大部分出让金纳入了专户管理，其中重庆市将缴入国库的土地出让净收益全部纳入了基金预算管理，这成为土地出让净收益基本能够按照规定用途安排使用的前提。站在进一步建立土地公共财政的角度，审计署建议将土地出让收支全额纳入地方预算管理，接受同级人大监督，是土地财政公共化、法制化的必备步骤，理应坚决落实。
但审计也暴露出我国土地市场存在三个问题：首先，土地出让价格在逐年提高，但以地谋财、违规使用出让金严重；其次，我国土地出让存在混乱状况，各方所获土地收益并不匹配；第三，土地出让计划不透明成为高价罪魁。
据国土部近几年执法检查的实际数据估算，每年我国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。按照征地制度，征用土地的补偿款为三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。根据农业部农村经济研究中心廖洪乐研究员测算，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿(人均耕地按0.14公顷计算)仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。也就是只有将征地补偿由现在的30倍提高到45-54倍(南方地区为45倍，北方地区为54倍)，才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。
按照此次审计结果，被征地农地补偿稍有提高，北京、天津、上海、重庆、合肥、济南、广州和成都8城市初步建立了被征地农民社会保障制度，截至2007年9月底，尚有3城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。合肥、成都、济南和天津4城市3年度平均将土地出让净收益的6.68%用于被征地农民的社会保障。根据抽查数据，7%左右的土地净收益用于被征地农民补偿，虽然已经上升，但与近两年50%以上的土地价格上涨相比，征地补偿升幅显然太少。
其中的主要原因在于，在土地招拍挂环节中，土地管理中心可以控制推出土地的节奏，设定招标基准条件，实行市场竞价，而在土地收益分配环节则实行严格的政府控制，导致被征地者缺乏价格博弈能力。从表面上看，这样做降低了中国工业化、城市化成本，但也很容易制造出一批无资产贫民，成为社会持续发展、和谐稳定的障碍。
土地交易信息不透明也加剧了土地恐慌，推升土地价格上涨。虽然“11城市都设有专门的土地储备和交易机构，逐步建立了土地出让的信息公开、地价评估和集体决策制度”，但各地均无土地推出具体规划，每年推出多少面积，推出几个地块，全部临时通告，人为造成抢地现象。
至于违规使用出让金，挪用于建楼堂馆所和弥补经费、进行股权投资，甚至挪用被征地农民的社会保障金的机构与官员，按照《土地管理法》、《公务员法》等进行严惩，决不能姑息，否则土地黑洞会侵蚀民众的利益、中国房地产的市场基础与执政为民的根本。
